Обеспечит ли новый закон об МСУ развитие территорий

Адуков Р. Х., доктор экономических наук, профессор, заведующий отделом ГНУ ВНИЭТУСХ

Адукова А. Н., кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник ГНУ ВНИЭТУСХ

Статья опубликована в журнал «Вопросы местного самоуправления», № 1 за 2006 год

В России в последние годы накопилось много социально-экономических проблем, требующих безотлагательного решения. Особенно они заметны на селе, где производственная база, в основном, разрушена, а большая часть населения (около 70 %) находится за чертой бедности.

Мировой опыт свидетельствует, что выход из подобных системных кризисов невозможен без демократизации общественно-экономических отношений. Процесс этот сложный, включает в себя несколько направлений, ключевыми из которых являются формирование многоукладной экономики, ориентированной на развитие конкуренции, и демократизация государственного управления. Рассредоточение собственности и власти обеспечивает доступ к ним большего числа граждан, что повышает их деловую активность, увеличивает реализованную часть созидательно потенциала общества, воспитывает у людей уважение к законам и государственным институтам.

Многоукладная экономика, хотя и со значительными перекосами, в России уже создана. Проблема децентрализации власти решена лишь частично — создан баланс власти по горизонтали, под которым подразумевается наличие противовесов в системе государственных органов управления. Однако это лишь одно из условий демократизации государственного управления, причем относящееся к области политических процессов.

Для социально-экономического развития территорий, государства в целом более важна другая составляющая равновесия — баланс власти по вертикали. Он предполагает наличие органов местного самоуправления с высокой степенью организационной и финансовой самостоятельности. От того, насколько ответственно и качественно будет решена проблема создания полноценной системы местного самоуправления, зависит, что ждет Россию завтра — интенсивное развитие или продолжение и без того затянувшегося кризиса со всеми вытекающими отсюда последствиями. Не будет преувеличением, если сказать, что сегодня «линия фронта за реальную демократизацию и развитие России проходит именно через местное самоуправление».

Отсутствие баланса власти по вертикали означает, что остается нереализованным огромный созидательный потенциал, значительно превосходящий резервы, которые находятся в монопольных отраслях экономики.

Россия сегодня как никогда нуждается в эффективных решениях по развитию страны не за счет кого-то, а устраивающие все стороны: народ, власть и бизнес. Главным источником таких решений, по нашему убеждению, является принятие обоснованной модели местного самоуправления.

Таким образом, построение полномочной системы местного самоуправления означает не только обеспечение условий для развития территорий, но и свидетельствует об особо важном и глубинном процессе — изменении идеологической основы общества, формировании в нем отношений, основанных на более справедливых принципах, позволяющих получить высокий экономический и социальный эффект.

Демократизация отношений в обществе связана с перераспределением властных полномочий в пользу низового уровня власти — органов местного самоуправления, что не устраивает многих представителей федеральных и региональных уровней управления. В этом, главным образом, заключается сложность решения проблемы развития местного самоуправления в стране.

Понимает ли руководство России, что именно уровень развития местного самоуправления является главным показателем демократизации общества? Несомненно. Об этом свидетельствует то, что за последние 12 лет в стране принято три федеральных закона о местном самоуправлении (в 1991, 1995 и 2003 гг.). Причем, все они принимались в канун президентских выборов и путем массированного пропагандистского сопровождения преподносились как большое достижение демократии в России.

То, что ныне действующий и предыдущий законы не дали ожидаемого эффекта ни у кого не вызывает сомнений. Причина провала этих законов заключается в том, что они не имели потенциала развития, который, главным образом, определяется организационной и финансовой самостоятельностью, а также соответствующей им более высокой ответственностью органов местного самоуправления. Из этого следует, что, несмотря на кажущуюся активность руководства страны в области укрепления института местного самоуправления, нерешенной остается главная проблема — формирование полноценных местных бюджетов, как основы демократизации и социально-экономического развития общества. Это свидетельствует о том, что степень централизации власти и ресурсов в России, по-прежнему, остается высокой.

В связи с отмеченным возникает вопрос: «Будет ли новый закон о местном самоуправлении, который вступит в силу с 1 января 2006 года, способствовать социально-экономическому развитию территорий»?

Если верить многочисленным публикациям, авторы которых воспевают хвалебные оды в адрес нового закона, то остается с нетерпением ждать наступления следующего года и стать свидетелем начала активного решения многочисленных местных проблем.

Однако результаты анализа данного закона не позволяют строить столь оптимистичные прогнозы. К сожалению, имеются основания полагать, что новый закон повторит судьбу предыдущих, так как не устраняет их основные недостатки, то есть, не обеспечивает реальную децентрализацию власти и ответственности в стране, в связи с чем не содержит потенциал развития.

Ниже в краткой форме изложены основные недостатки, которые, на наш взгляд, присущи новому закону о местном самоуправлении.

1. Закон принят без должного научного обоснования.

В НК РФ, к местным налогам и сборам отнесены земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы (ст.13-15 НК РФ).

Однако вскоре ФЗ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» N 2118-1 с изменениями и дополнениями от 2004 года определил 4 местных налога: земельный налог, налог на имущество физических лиц, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, налог на рекламу.

Согласно последним уточнениям в налоговом законодательстве, с 1 января 2005 года местными являются лишь 2 налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц (ФЗ 95 «О внесении изменений в части первую и вторую части НК РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации о налогах и сборах»).

Учитывая глубокий кризис в аграрном секторе и нищету селян нетрудно предположить, что емкость налогов и сборов, отнесенных законодательством к категории местных, будет незначительной, в связи с чем доля собственных доходов в бюджетах органов местного самоуправления на селе ощутимо не увеличится.

Факт неоднократного изменения перечня местных налогов в 2003-2004 гг. говорит о том, что у федерального центра нет четко продуманной позиции относительно формирования финансовой базы местных органов власти. Иначе говоря, новый закон о местном самоуправлении принят без должного обоснования, то есть детальных предварительных расчетов.

Кстати, об этом свидетельствует и то, что новый закон еще не вступил в силу, а Госдума и исполнительные органы власти вынуждены вносить в него изменения. Надо признать, что часть из них будет способствовать улучшению данного закона. Таковыми являются изменения, принятые Госдумой РФ 15 декабря 2004 года и утвержденные Президентом России 28 декабря 2004 года. Однако Госдума начала работу над предложениями, принятие которых сузит и без того урезанные полномочия органов местного самоуправления. К примеру, 4 марта 2005 года Госдума приняла в первом чтении поправку в указанный закон, направленную на расширение прав глав регионов в формировании органов местного самоуправления.

2. Закон не предполагает демократизацию межбюджетных отношений, не укрепит финансовую базу органов местного самоуправления.

Демократизация управления невозможна без демократизации межбюджетных отношений. Передовой опыт свидетельствует, что для обеспечения самостоятельности органов местной власти необходимо соблюдение двух условий: доля местных бюджетов составляет около 20-28 % от консолидированного бюджета страны (в частности, в США, Франции, Германии, Нидерландах и Великобритании она соответственно равна 22 %, 17 %, 28.7 %, 23.6 % и 22 %); примерно на 70 % местные бюджеты формируются за счет собственных доходов, а остальные 30 % поступают из бюджетов верхних уровней.

Ни одно из этих условий законодательством не соблюдается. Более того, доля местных бюджетов в консолидированном бюджете России, как минимум, в 2 раза меньше принятой в мировой практике. Соотношение собственных доходов органов местного самоуправления и трансфертов составляет 30 % к 70 % (а не наоборот, 70 % к 30 %, как это принято в развитых странах).

Заметим, что в действующих условиях доля субвенций, дотаций, субсидий и регулирующих налоговых доходов в бюджетах органов местного самоуправления составляет 75 %, а доля закрепленных налоговых и неналоговых доходов — лишь 25 %. По официальным данным с вступлением в силу нового закона финансовая самостоятельность местных органов власти вырастет только на 5 %, в связи с чем указанное выше соотношение изменится незначительно и составит 70 % к 30 % (субвенции, регулирующие доходы, дотации и субсидии, составят соответственно 25 %, 10 % и 35 %, а закрепленные налоговые и неналоговые доходы — всего 30 %).

В последнее время в рамках мероприятий по реформированию местного самоуправления много внимания уделяется созданию разного рода фондов, предназначенных для выравнивания и пополнения местных бюджетов, в том числе на основе конкурсного отбора проектов сельского развития. Необходимость подобных фондов не вызывает сомнений, но лишь в том случае, если они служат в качестве дополнительных источников формирования местных бюджетов. Пока же создается впечатление, что они фактически направлены на сохранение в скрытой форме централизации власти и финансовых ресурсов. Во всяком случае, уже сейчас наблюдается устойчивая тенденция использования этих фондов в качестве нового инструмента влияния вышестоящих органов на сельские администрации.

В целом, анализ показывает, что в основу налогового законодательства России положен принцип: «чем выше уровень управления, тем надежнее источники налоговых поступлений». За местным самоуправлением закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом роста сборов. Таким образом, игнорируется принцип демократизации межбюджетных отношений. В результате в сельских поселениях местное самоуправление изменится лишь по форме. По сути же все останется по-прежнему.

3. Закон не объединяет интересы различных уровней власти.

Опыт показывает, что при формировании систем управления необходимо стремиться к тому, чтобы векторы интересов всех уровней управления совпадали. Этого можно добиться путем объединения налоговых стимулов местных, районных, региональных и федеральных органов власти. В данном случае, чем выше созидательная активность органов местного самоуправления, тем больше будет поступлений, как в местные бюджеты, так и в бюджеты вышестоящих органов управления. В итоге, подобное объединение интересов приведет к тому, что вышестоящие ступени управления будут заинтересованы в успехе нижестоящих и наоборот. В конечном счете, такой своего рода общероссийский территориальный хозрасчет усилит систему власти в целом, обеспечит социально-экономическое развитие страны.

Предполагаемая в новых условиях система межбюджетных отношений не учитывает это важное обстоятельство.

4. Закон не стимулирует деловую активность местной власти.

Налоговая система должна носить стимулирующий характер, т. е. настраивать органы местного самоуправления на активную деятельность по развитию сельских территорий. Этого можно добиться, увязав размер бюджета органа местного самоуправления с величиной налоговой массы, формируемой на территории. Законодательством такая увязка не предусмотрена. Как уже отмечалось, с 1 января 2005 г. к местным отнесены земельный налог и налог на имущество физических лиц. Нетрудно заметить, что формируемая ими налоговая масса не зависит от эффективности работы органов местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления в должной мере не ориентированы на развитие.

В результате, как и прежде, органам местной власти будет свойственно иждивенчество. По данному поводу подавляющее большинство из опрошенных нами 44-х глав сельских администраций ответили примерно так: «размеры местных бюджетов не зависят от эффективности нашей деятельности, что отбивает желание работать лучше». Кстати, подобного мнения придерживаются и руководители районных администраций.

Как показывает практика, ответственность, созидательная активность и, соответственно, эффективность любого органа управления, напрямую зависит от степени его самостоятельности. Иначе говоря, без самостоятельности нет ни инициативы, ни ответственности. Иждивенчество органов местного самоуправления порождено именно отсутствием необходимой организационной и финансовой самостоятельности.

В целом, формируемая в России система межуровневых отношений настроена на «дележку» имеющегося небольшого бюджетного пирога, а не на преумножение собственности страны путем социально-экономического развития территорий.

5. Районное звено, выполняющее, в основном, функции государственного управления, отнесено к органам местного самоуправления.

По официальным данным в новых условиях на финансирование учебного процесса в общеобразовательных школах в виде субвенций планируется ежегодно выделять 192 млрд. руб. Эта и другие виды помощи на выполнение так называемых делегированных полномочий, представляющих собой функции государственного управления, судя по всему, направлены на искусственное завышение бюджетов органов местного самоуправления с целью доведения их до «мировых стандартов». Между тем, новым законом финансовое обеспечение образовательного процесса отнесено к полномочиям органов государственной власти (статья 15, пункт 11). В связи с этим важно отметить, что в развитых странах бюджеты органов местного самоуправления преимущественно используются на решение вопросов местного характера, т. е. на социально-экономическое развитие поселений.

---

Перечисленные выше недостатки нового закона касались проблемы формирования полноценных бюджетов, как главного условия эффективной работы органов местной власти. Однако анализ показывает, что эффективность системы местного самоуправления в значительной мере зависит и от качества её конструкции, что не учтено при подготовке нового закона.

1. Система местного самоуправления должна быть одноступенчатой.

Каждая вышестоящая ступень управления стремится расширить своё влияние на нижестоящие уровни. Россия относится к числу стран, где данный принцип реализуется особенно последовательно. Это дает основание полагать, что предусмотренное новым законом 2-х уровневое местное самоуправление будет способствовать концентрации власти на районном уровне.

Кроме того, чем дальше от сельских жителей власть отдалена территориально, тем меньше у них возможности влиять на неё. Реально местной является власть, обладающая следующими характеристиками:

• находится на территории проживания избирателей;
• в неё избираются хорошо знакомые жителям поселения граждане, постоянно проживающие на его территории;
• она доступна, подконтрольна и подотчетна жителям поселения;
• население может участвовать в её деятельности, влиять на неё;
• её представители почти ежедневно общаются с жителями поселения;
• она занята решением вопросов местного значения.

Этими свойствами обладает только сельская администрация. Поэтому районное звено управления не должно входить в систему местной власти.

Следует отметить, что в подавляющем большинстве развитых стран местные органы власти имеют одноступенчатую структуру. Особенно это актуально для стран с неразвитой демократией, к которым относится Россия.

2. Дистанция между органами государственной власти и местного самоуправления не должна быть большой.

Органам местной власти и государственного управления необходимо тесно взаимодействовать, в связи с чем территориально им целесообразно находиться рядом. Данному условию больше соответствует связка «район-поселение», имеющая много точек соприкосновения, чем заложенная в новом законе связка «область-район».

Кроме того, система государственной власти должна иметь сильную вертикаль, позволяющую просматривать все сверху донизу. Страна со слабой властью не может быть демократичной. Поэтому недопустимо, чтобы развитие местного самоуправления привело к ослаблению системы государственного управления. Если эта система завершится на уровне региона, то она будет оторванной от жизни, менее эффективной. В этом плане опыт государств небольших размеров не может служить примером для России.

3. Функции местного самоуправления должны охватывать весь комплекс мер социально-экономического развития территории.

Новый закон не учитывает это условие. Так, он не обязывает органы местной власти содействовать развитию предпринимательской деятельности, повышению занятости и доходов населения. Опыт же показывает, что эти важные виды деятельности обязательно должны быть предусмотрены в перечне вопросов местного значения поселения (в ст. 14).

Важно отметить, что в странах с развитой демократией в ведение местных органов власти передаются все функции, направленные на решение наиболее часто возникающих у населения проблем, включая регистрацию актов гражданского состояния, осуществление нотариальных действий, которые согласно действующему и новому законам выполняются на районном уровне. Кстати, перечисленные функции вплоть до 1995 года в России традиционно выполнялись на уровне сельского поселения.

4. В закон необходимо внести понятие «стандарт прозрачности деятельности органов местного самоуправления».

Проблема прозрачности органов власти для России чрезвычайно актуальна. Несмотря на это, в новом законе о местном самоуправлении (в главе 10) об этом ничего не сказано. Мы считаем, что в закон обязательно следует включить главу или статью, отражающую детальный механизм контроля и обеспечения прозрачности работы органов местного самоуправления. Несоблюдение положений этого механизма должно восприниматься как отсутствие прозрачности и, следовательно, нарушение закона о местном самоуправлении.

5. В законе целесообразно предусмотреть оценку деятельности органов местного самоуправления.

Опыт показывает, что без этого закон не может быть завершенным. В качестве критериев оценки рекомендуется использовать перечень так названных объективно-контролируемых показателей (ОКП), конкретизирующих ответственность органа управления, которые в развитых странах используются широко. Наличие данных показателей позволит населению объективно судить об эффективности деятельности органов местного самоуправления, будет способствовать активизации сельских депутатов и глав местных администраций.

6. Срок избрания органов местной власти поселения должен составлять 2 года.

Кто кому служит: власть народу или наоборот в значительной мере зависит от сроков избрания органов власти. Проблема оптимизации срока избрания актуальнее, чем кажется на первый взгляд. В этом вопросе необходимо руководствоваться не соображениями удобства для органов власти, а интересами населения.

Согласно новому закону (ст. 40), срок полномочий органов местной власти колеблется от двух до пяти лет. Однако, как показывает опыт регионов, частично перешедших на новые условия, в подавляющем большинстве случаев органы самоуправления поселений будут избираться на 5 лет.

Заметим, в период расцвета земств в России практиковался двухлетний срок выборности местных администраций, так как считался оптимальным с точки зрения обеспечения высокой активности и прозрачности в их деятельности. Как показывает практика, двух лет достаточно и для того, чтобы население смогло объективно оценить эффективность местной власти.

Результаты работы органов управления более высоких уровней проявляются не так быстро, как у сельской администрации. Поэтому сроки их избрания должны быть более продолжительными. Опыт показывает, что вариант «меньший срок избрания и большее число возможных переизбраний» эффективнее, чем «больший срок избрания и меньшее число переизбраний».

Аргументы относительно целесообразности больших сроков избрания для экономии затрат на выборы необоснованны. Плохие руководители избираются часто и обходятся значительно дороже, чем выборы.

7. Общая продолжительность работы главы сельской администрации в данной должности не должна превышать 10 лет.

Эффективная кадровая политика является главным фактором успеха любой системы власти. Иначе говоря, в основе развития предприятия, территории или государства лежит принцип «побеждает тот, у кого совершеннее система отбора кадров». Одной из составляющих данного принципа является периодическая смена руководящих работников. По мнению многих исследователей, максимальный срок продолжительности пребывания в должности руководителя не должен превышать 10 лет. После такого срока большинство руководителей становится менее восприимчивым к новшествам, снижает деловую активность.

В новом законе общая продолжительность работы главы сельской администрации в данной должности не оговорена. На наш взгляд, это будет препятствовать обновлению руководства местных органов власти, что снизит эффективность системы местного самоуправления в целом.

Сейчас на местах идет подготовка к вступлению в силу нового закона о местном самоуправлении. Как показывает анализ, высказанные выше опасения, что сельские администрации, по-прежнему, останутся придатком районных властей подтверждаются полностью. Пока это выражается в укрупнении сельских поселений, которое проводится в большинстве регионов по инициативе районных администраций. С точки зрения глав районов уменьшение количества поселений повысит их управляемость. К сожалению, в данном случае в понятие «управляемость» не всегда вкладывается его истинный смысл.

Пока рано говорить о масштабах укрупнения, так как нет необходимых данных. Однако анализ свидетельствует, что в отдельных районах число сельских администраций сократится в 2 и более раза.

Необходимо учитывать, что по мере укрупнения поселений увеличивается расстояние между наиболее отдаленными населенными пунктами. В обследованных нами в 2004 году сельских администрациях четырех районов Московской и Нижегородской областей в среднем оно составило около 10 км (от 5 км до 17 км). Укрупнение поселений приведет к увеличению этого расстояния и, тем самым, усложнит доступ населения к органам местной власти.

По данным Госкомстата России в среднем на одно сельское поселение сейчас приходится примерно 1600 человек. Согласно статье 11 нового закона о местном самоуправлении, базовая численность жителей для определения границ сельского поселения составляет 1000 человек (с некоторыми отклонениями в зависимости от плотности населения). Из этого следует, что существенная перекройка традиционно сложившихся границ сельских муниципальных образований ничем не обоснована и нецелесообразна.

На дворе уже 21-й век. По развитию местного самоуправления Россия не дотягивает даже до уровня, на котором находилась в конце 19 века. Обвинять во всех грехах за провалы текущих реформ 70-летнее коммунистическое прошлое — не лучший выход. Тем более, что с начала радикальных преобразований в стране (заметим, осуществляемых правительством по своему усмотрению, без помех со стороны населения) прошло почти четверть этого срока, а успехов — никаких. Страна нуждается не в нескончаемых разговорах о демократии, а в реальной децентрализации государственного управления.

Как скоро удастся найти правильные решения в этой области, зависит от того, будет ли налажена экспериментальная проверка наиболее логичных моделей местного самоуправления, предлагаемых наукой, а не чиновниками и околонаучными структурами, готовыми подвести «научную» базу под любой заказ. Принятие очередного закона о местном самоуправлении (поправками к существующему закону проблему не решить) следует осуществлять только с учетом итогов подобных экспериментов. Иначе Россия и дальше будет прозябать, не будучи способной эффективно использовать колоссальный научный, кадровый и природный потенциал, которым пока еще располагает нация.