Аграрные реформы и развитие сельской экономики России

Адуков Р. Х., доктор экономических наук, профессор, заведующий отделом ГНУ ВНИЭТУСХ

Статья опубликована в cборнике материалов Международной научно-практической конференции “Аграрные доктрины 20-го столетия: уроки на будущее”

На протяжении сотен лет российское село претерпело множество перемен. Их анализ свидетельствует о том, что большинство из них, прежде всего, затрагивало систему управления отрасли. Каждый раз успех реформ определялся тем, насколько позитивными были предусмотренные ими изменения.

Весь период развития сельского хозяйства России условно можно разделить на 12 этапов: 5 этапов до советской власти, 6 этапов в советский период, одна постсоветская реформа. Анализируя их, нельзя не заметить, что большая часть реформ не учитывала интересы российского крестьянства. В итоге это приводило к обнищанию селян, ослаблению государства, к росту социальной напряженности в обществе. В отдельных случаях доведенные до отчаяния крестьяне использовали активные методы протеста против политики властей. В четырех из них выступления крестьян приобрели массовый характер, что привело к организованным военным действиям: под предводительством И. И. Болотникова (1606-1607 гг.), С. Т. Разина (1670-71 гг.), Е. И. Пугачева (1773-1775 гг.), А. С. Антонова (1920-1921 гг.).

Ниже дана краткая характеристика аграрных реформ в России, показано влияние методов государственного управления на сельскую экономику.

Реформы царского периода

Об отношении руководства страны к крестьянству в указанный период известный исследователь проблем российской деревни И. И. Чернышев писал: «При всем различии своего содержания аграрно-крестьянская политика (царского двора — выделено автором)… преследует одну и ту же цель — охрану самодержавной монархии с её политическим и экономическим господством дворянства».

Первая реформа в сельском хозяйстве России проведена в 1551 году Иваном IV Грозным. Она существенно ущемила права крестьян, хотя и привела к укреплению системы государственной власти в стране. Все законодательные акты, которые принимались в отношении крестьян за последующие два с половиной века (до 1803 года), были направлены на урезание остатков их свободы и прав. Ключевым в этой цепочке и наиболее позорным в истории царского дома (при Алексее Михайловиче) и дворянства России стало принятие в 1649 году Земским собором статьи в новом своде законов (Соборном Уложении) о введении крепостного права. Согласно ей крестьяне вместе с семьями передавались в собственность тех, на чьих землях они проживали. Закрепощение крестьян повлекло за собой резкое ухудшение их положения, сужение рамок общинного самоуправления.

Особо крайние формы угнетение крестьян приобрело в период правления Екатерины II (1762-1796 гг.). В частности, по её инициативе были приняты «Указ о праве помещиков ссылать крестьян в каторжные работы» (1765 г.), «Манифест о производстве генерального межевания», узаконивший захват помещиками в том числе крестьянских земель (1765 г), «Указ о запрещении крестьянам подавать на помещиков челобитные» (1767 г.).

История свидетельствует о том, что лишь начиная с эпохи правления Александра I (1801-1825 гг.) принимаются решения, учитывающие интересы российских крестьян. Первыми актами новой политики послужили «Указ о вольных хлебопашцах» (1803 г.), «Положение о лифляндских и эстляндских крестьянах» (1804-1805 гг.), отмена крепостного права в Варшавском герцогстве (1807 г.). В последующем было принято еще 15 законодательных решений, расширяющих права крестьян. Эти меры способствовали созданию условий для постепенного укрепления общинного самоуправления, развития сельской экономики. Новая политика в отношении крестьян привела к отмене крепостного права, а затем и к столыпинской реформе, предоставившей крестьянам право выхода из общины для самостоятельного хозяйствования, способствовавшей развитию сельской экономики.

Реформы советского периода

Они отчетливо показали наличие тесной связи между качеством государственного управления экономикой и её развитием. Вместе с тем не все реформы советского периода сопровождались изменением методов управления. Часть из них сводилась к структурной перестройке (изменению количества министерств, созданию Госагропрома и т.д.). Такие реформы носили формальный характер, не способствовали изменению условий хозяйствования, усилению мотивации труда производителей.

Несомненно, советское руководство прилагало определенные усилия, направленные на развитие села. В результате, в области материально-технического и финансового обеспечения хозяйств удалось осуществить крупные сдвиги. К 1991 году по производству основных видов техники для села (тракторов и комбайнов) СССР превзошел США более чем в 4 раза. В целом, была снята проблема снабжения сельхозпредприятий удобрениями и средствами защиты растений. Хозяйствам стал доступен дешевый кредит.

Но эти и другие возможности не оказали должного влияния на положение дел в аграрном секторе. К примеру, урожайность зерновых за четверть века, предшествующие нынешней реформе ( 1966-1990 гг.) выросла всего на 70 кг (с 13,7 до 14,4 ц/га). Для сравнения: в США, Франции и Нидерландах только среднегодовой её прирост за отмеченное время составил соответственно 60, 132 и 128 кг. Причем, наращивание урожайности в указанных странах осуществлялось с более высоких уровней (30-45, 31-64 и 36-68 ц/га), что сложнее.

В целом, аграрные реформы советского периода не позволили решить продовольственную проблему в стране.

Реформа постсоветского периода

Все большее отставание в производительности труда и по другим важным показателям развития сельского хозяйства требовало перехода от жестко централизованной системы управления к регулированию деятельности предприятий экономическими рычагами. В связи с этим в 1992 году началась в стране очередная аграрная реформа. Первым её актом послужила либерализация цен (без должной подготовки законодательной базы, проведения организационных и иных мероприятий). Особенность этапа — резкий переход от централизованной системы управления экономикой почти к полному самоустранению государства от выполнения функций по управлению сельским хозяйством и другими отраслями. В итоге это привело к самому сильному спаду производства за всю историю страны: к 1997 году объемы производства ряда основных видов продукции уменьшились на 30-70 %, в 1.5-2 раза сократилась доля России в мировом производстве зерна, сахарной свеклы, молока, мяса, яиц.

Требование оказать поддержку сельскому хозяйству руководством страны воспринимаются как стремление селян обеспечить себе льготные условия хозяйствования. Между тем опыт США и в других развитых странах говорит о том, что субсидии селу нельзя рассматривать как обыкновенную помощь. В сущности, они являются инструментом регулирования межотраслевых пропорций, соблюдение которых — общепризнанное условие нормального функционирования экономики.

В целях концентрированного изложения аграрные реформы в России даны в табличной форме (таблица 1).

Теоретический и практический интерес представляет увязка методов государственного управления с итогами аграрных реформ (для наглядности часть материала повторяется).

Влияние методов государственного управления на сельскую экономику

1. Начиная с середины 16 века реформы царского периода в большинстве своем приводили к ужесточению административно-репрессивных методов управления крестьянством. В результате, сельская экономика постоянно находилась в состоянии угнетения. Первые же меры по демократизации управления деревней, принятые в начале 19 века Александром 1, дали положительные результаты. Особенно наглядно это проявилось после отмены крепостного права, когда государство стало применять экономические методы в сочетании с демократизацией собственности и управления (передачей земли в собственность крестьянам, развитием общинного самоуправления).
2. Продразверстка (1919-1921 гг.) привела к разорению деревни (методы управления — административно-репрессивные).
3. Продналог (1921-1929 гг.) существенно оживил сельскую экономику: в 1922-1928 гг. среднегодовой прирост производства в сопоставимых ценах составил около 13, 4 %. Это самые высокие темпы развития сельского хозяйства в истории России (методы управления — экономические).
4. Коллективизация (1929-1940 гг.), несмотря на рост уровня механизации, ухудшила положение дел в сельской экономике. За указанные годы среднегодовой объем производства сельхозпродукции в сопоставимых ценах составил всего 60,0 млрд. рублей, что на 9,1 % ниже, чем в 1926-1928 гг. (методы управления — административные и административно-репрессивные).
5. Реформа 1953 года (1953-1964 гг.). В 1954-1958 гг. среднегодовой прирост производства в сопоставимых ценах составил почти 8,7 %, что в 2.1 раза выше, чем в 1946-1953 гг. (методы управления — административно-экономические). В последующем, с переходом на административные методы, в сельском хозяйстве наблюдается относительный застой.
6. Реформа 1965 года (1965-1982 гг.) повторила судьбу предыдущей. В 1966-1970 гг. использование экономических методов управления (хозрасчета) дало среднегодовой прирост производства 6.2 %. В последующие годы, с возвратом к административным методам, прирост снизился до 1.6 %.
7. Реформа 1982 года (1982-1991 гг.). В 1982-1983 гг., когда получили реальное развитие такие экономические методы управления, как аренда и подряд, среднегодовой прирост производства в сопоставимых ценах составил 11.1 %. Затем, в результате ограничения самостоятельности предприятий и внутрихозяйственных коллективов, то есть возврата к административным методам, этот показатель снизился до 0.3 %.
8. Реформа постсоветского периода (1992 г.) формально предоставила предприятиям полную самостоятельность. В сущности же федеральный центр отказался от выполнения функции регулирования межотраслевых пропорций. Практикуемая им экспортно-импортная политика тормозит развитие собственного производства. В итоге процесс его свертывания продолжается 6 лет. Методы государственного управления носят репрессивно — экономический характер (завуалированная форма административно-репрессивных методов).

Таким образом, уровень развития сельской экономики, прежде всего, зависит от методов государственного управления. Каждая реформа, основанная на экономических методах, сопровождается ростом эффективности производства. Недостаточное развитие отрасли является следствием того, что система государственного управления отраслью строится на административных, административно-репрессивных или репрессивно — экономических методах. Следовательно, резервы хозяйственного управления имеют вторичную природу.

Из материалов таблицы следует, что часть реформ вместо подъема привели к снижению эффективности сельской экономики. В 20-м столетии подобных реформ было три: период продразверстки (1918-1921 гг.); период коллективизации (начался в 1929 г.); постсоветская реформа 1992 года.

Заслуживает внимания и то, что повышение роли экономических методов способствовало развитию общинного и земского самоуправления.

Таблица 1. Краткие сведения об аграрных реформах в России

№	Начало	Инициатор	Суть, структура управления	Итоги
1	до 16 в.	Родовые общины	Форма хозяйствования — семейная, родовая или соседская община. Их члены имеют постоянные наделы. Община обладает высокой самостоятельностью. Управляет ею глава семьи или старейшина рода. Деятельность общин не регламентирована законом. Вместе с тем члены общин руководствуются традициями.	Каждая крестьянская семья трудится на себя, поэтому отношение к работе ответственное. Результаты труда — удовлетворительные.
2	1551	Иван IV (Иван Грозный)	Форма хозяйствования — община. Введены уравнительные переделы земли. Орган самоуправления общиной приобретает черты низового органа царской администрации. Управляет общиной выборный староста. Правом голоса наделены «тягловые» крестьяне.	Положение крестьян ухудшается. Постепенно снижается роль крестьян в общинном самоуправлении. Растет влияние государства на дела общины.
3	1649	Алексей Михайлович	Решением Земского собора в 1649 году введено крепостное право. Крестьяне переданы в собственность тех, на чьих землях они проживают.	Угнетение крестьян приобретает крайние формы. Вводятся 4-5 дневная барщина, подушная подать. Это приводит к многочисленным бунтам, бегству крестьян на окраины России и в другие страны.
4	1861	Александр II	Отменено крепостное право. Форма хозяйствования — сельская община. Крестьяне не имеют постоянных наделов. Однако это позволяет наделять землей новых молодых членов общин. Высшим органом управления общиной становится собрание глав крестьянских дворов, который избирает старосту. Для контроля за деятельностью старосты введен орган «Совет стариков». С 1864 года (после Земской реформы) уездные и губернские земства оказывают общинам финансовую помощь. Земские кассы оказывают кредитную помощь крестьянам.	Активно начали развиваться сельская экономика и социальная сфера. Размеры вкладываемых в деревню средств ежегодно росли и к 1913 году составили 253 826 тыс. руб. Из них примерно 25 % и 18 % соответственно было израсходовано на развитие медицины и образования. Остальные средства направлялась на развитие экономики. Подъем сельской экономики, прежде всего, был вызван отменой крепостного права и первым шагом государства в направлении развития экономических методов управления (путем оказания крестьянам кредитной помощи).
5	1906	П. А. Столыпин	Крестьяне освобождаются от выкупных платежей, наделяются правом выхода из общины на хутора и отруба. Вышедшим оказывается финансовая помощь Земельным Банком. Крестьяне покупают земли. Проводится переселенческая политика. Большая часть крестьян остается в общинах (общины в СССР существовали до 1927 г.). Управление общиной сохраняется в прежнем виде.	Все больше крестьян начало хозяйствовать самостоятельно. Но около 65 % выделившихся крестьян продают свои земли. Переселенческая политика (основной регион переселения — Сибирь) в существенной мере решила проблему малоземелья., а создание Земельного Банка — проблему финансирования. Экономика начала развиваться высокими темпами.
6	1919	В. И. Ленин	Формы хозяйствования — крестьянские хозяйства и общины. Вводится Продразверстка.	Сельское хозяйство не развивается. Многие крестьяне принимают участие в Гражданской войне. Оставшиеся в деревне крестьяне запуганы грабежами.
7	1922	В. И. Ленин	Формы хозяйствования — крестьянские хозяйства, общины. В 1922 г. вводится НЭП, Продразверстка заменяется Продналогом. Он меньше предыдущего и устанавливается заранее, с учетом зажиточности крестьян. В 1923 г. Продналог заменяется денежным налогом.	Сельское хозяйство, разрушенное гражданской войной и Продразверсткой, восстанавливается. Экономика развивается высокими темпами. В период НЭПа (1922-1928гг.) среднегодовые темпы прироста объемов продукции в сопоставимых ценах составили 13.4 %.
8	1929	И. В. Сталин	Начало массовой коллективизации. Функции управления от местных советов передаются руководству коллективных хозяйств. Самостоятельный выход из колхозов запрещается. Постепенно восстанавливаются принципы Продразверстки.	Несмотря на рост уровня механизации, среднегодовой объем производства продукции в сопоставимых ценах в 1929-1940 гг. снизился на 9.1 % по сравнению с периодом 1926-1928 гг. В 1946-1953 гг. среднегодовой прирост производства — 4.1 %.
9	1953	Н. С. Хрущев	Формы хозяйствования — колхозы и совхозы. Признана необходимость развития хозрасчета и товарно-денежных отношений. Несколько увеличены права хозяйств, повышены заготовительные цены, изменена система налогообложения колхозов.	Первые 5 лет (1954-1958) темпы роста производства увеличились более, чем в 2 раза и составили почти 8.7 % (1946-1953 гг. — около 4.1 %). В последующем наблюдается относительный застой в сельском хозяйстве.
10	1965	Л. И. Брежнев	Несколько увеличены полномочия хозяйств, повышены закупочные цены (снижен диспаритет цен), созданы более благоприятные условия для хозрасчета.	Первые 5 лет (1966-1970) среднегодовой прирост составил 6.2 %. В последующие 10 лет темпы прироста снизились до 1.6 %.
11	1982	Ю. В. Андропов, М. С. Горбачев	Приняты меры по совершенствованию методов управления (повышению трудовой, хозяйственной и финансовой дисциплины, развитию хозрасчета) Повышены закупочные цены, упрощена система планирования закупок, создан Госагропром СССР. Выросла самостоятельность хозяйств, начала разрушаться система жесткого планирования производства сверху. Крестьяне получили право выхода из сельхозпредприятий для создания фермерских хозяйств.	Первые 2 года (1982-1983) темпы прироста выросли почти в 7 раз и составили 11.1 %. В 1983- 1985 темпы прироста, снизились до 0.3 %. С 1986 года начинается новый подъем в сельской экономике. Прирост производства к уровню 1985 года составил 11.1 млрд. руб., или 5.3 %. На 11.1 % выросла урожайность зерновых, а надой молока — на 5.9 %. В последующие годы реформы эти показатели росли медленнее, или падали.
12	1992	Б. Н. Ельцин	Принят Гражданский Кодекс, предусматривающий многообразие форм хозяйствования. Земля и имущество хозяйств переданы крестьянам в собственность. Хозяйствующие субъекты получили полную самостоятельность. Либерализованы цены, что увеличило их диспаритет. Стимулируется экспорт сырья и энергоносителей, импорт продуктов питания.	Состояние сельской экономики ухудшается. Сокращение объемов производства по основным видам продукции в натуральном исчислении достигло 30-70 %. Крестьяне и коллективные хозяйства разоряются, т. к. нет условий для эффективного хозяйствования (дороговизна ресурсов, острая конкуренция со стороны зарубежных производителей, поборы и .т.д.).